Avrupa Birliği'nin Genişlemesi

Altı ülkenin, Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu ile Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu kurarak bugünkü temellerini attığı Avrupa Birliği[1] (AB), birbirini takip eden çeşitli genişleme ve derinleşme süreçlerinden geçerek, pek çok alanda ortak politikalar uygulayan 27 üyeli ulusüstü bir yapıya dönüşmüştür. Bu süre zarfında AB, her biri farklı nitelikte olan yeni üye ülkeleri bünyesine katarak; siyasi, ekonomik ve jeopolitik açıdan çok daha güçlü bir Birlik haline gelmiş ve bu vesileyle uluslararası sistemdeki etkinliğini artırmıştır.

AB literatüründe genişleme politikası, hem tarihsel süreçte dönüştürücü gücünü çevresine yayması hem de Birliğin derinleşmesinde kayda değer bir role sahip olması nedeniyle, “en önemli ve başarılı dış politika aracı” olarak nitelendirilmektedir.

Genişleme politikası, Birliğin derinleşme süreciyle paralel olarak ve her yeni genişleme dalgasıyla birlikte tekrar şekillenerek bugünkü halini almıştır. Özellikle Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin üye olduğu beşinci genişleme dalgası, genişleme politikasının mevcut halini almasında etkili olmuş ve “koşulluluk ilkesi”nin (conditionality principle) kurumsallaşmasını sağlamıştır. Katılım koşulluluğu kısaca, AB’ye üye olmak için başvuran ülkelerin, üyelik öncesinde yerine getirmeleri gereken yükümlülükler bütünü olarak tanımlanabilir.

1993 yılında yapılan Kopenhag Zirvesi’nde belirlenen “Kopenhag Kriterleri”, Birliğe üye olmak isteyen ülkeler açısından temel bir kılavuz niteliği taşımaktadır. Kopenhag Kriterleri’ne göre, AB’ye üye olmak isteyen bir ülkenin, siyasi ve ekonomik kriterler ile AB müktesebatına uyum olmak üzere üç temel kriteri yerine getirmesi gerekmektedir. Aynı zamanda siyasi kriterlerin yerine getirilmesi, aday ülkeyle katılım müzakerelerinin başlatılması için ön şart niteliği taşımaktadır.

Ayrıca, 1995 yılında gerçekleştirilen Madrid Zirvesi’nde, aday ülkeler tarafından AB müktesebatının iç hukuka aktarılmasının yanı sıra, sözkonusu müktesebatın etkili şekilde uygulanmasını güvence altına alacak idari ve hukuki kapasitenin de geliştirilmesi koşulu getirilmiştir.

Kopenhag Kriterleri ve Madrid Kriteri’ne ek olarak, AB’nin genişleme politikasında önem taşıyan belgelerden biri olan Gündem 2000’de, iyi komşuluk ilişkileri tesis edilmesi de bir katılım koşulu olarak belirlenmiştir. Buna göre, tüm aday ülkeler Birliğe katılımlarından önce kendi aralarındaki ve üçüncü ülkelerle olan sınır ihtilaflarını çözmeli, gerektiğinde Uluslararası Adalet Divanı’na başvurmalıdırlar.

İlaveten, Hırvatistan ve ülkemizin müzakerelere başlamasıyla, her biri AB’nin farklı politika alanlarını temsil eden ve “fasıl” olarak anılan müzakere başlıklarının açılıp kapanması için AB Komisyonu “teknik kriterler” getirmeye başlamıştır. Açılış ve kapanış kriterlerinin aday ülkelere iletilmesi ve bunların yerine getirilip getirilmediğinin değerlendirilmesi esnasında oluşan prosedürler de katılım sürecinin bugünkü şeklini almasında önemli bir aşamayı teşkil etmiştir.

Komisyon, halihazırda adaylığı devam eden Balkan ülkelerinin müzakere sürecine ilişkin olarak, 23 No’lu Yargı ve Temel Haklar ile 24 No’lu Adalet, Özgürlük ve Güvenlik fasıllarına yönelik yeni bir yaklaşım geliştirmiştir. “Yeni Yaklaşım” çerçevesinde, müzakerelere başlayan aday ülkeye, gerekli reform programını oluşturmasını teminen, yeterli bir zaman tanınması amacıyla, 23 ve 24 No’lu Fasılların mümkün olduğunca erken bir aşamada ele alınması ve müzakere süreci boyunca açık kalması kararlaştırılmıştır. Ayrıca, bu fasıllardaki ilerlemenin, genel müzakere sürecindeki ilerlemenin gerisinde kalması durumunda ise, diğer fasılların açılması ve kapanmasına müdahale edilebileceği öngörülmüştür.

AB aday ülkelere, üyelik öncesi yerine getirilecek koşullar sunmanın yanı sıra,  özellikle beşinci genişlemeden bu yana, üyelik koşullarının karşılanmasını teminen, aday ülkelerin yapmakla yükümlü olduğu çalışmaları sistematik olarak çeşitli toplantılar, belgeler ve izleme mekanizmalarıyla yönlendirmiş ve değerlendirmiştir.

5 Şubat 2020 tarihinde ise AB Komisyonu, “Katılım Sürecini Zenginleştirmek: Batı Balkanlar için Güvenilir Bir AB Perspektifi” başlıklı Bildirim’i hazırlayarak, genişleme politikasının uygulanmasında ciddi yöntemsel değişikliklere gitmiştir. Kuzey Makedonya ve Arnavutluk’un katılım süreci için geçerli olan, Sırbistan ve Karadağ’ın ise tercihine bırakılan yeni yöntem, üye ülkeler tarafından 25 Mart 2020 tarihli AB Genel İşler Konseyi Sonuçları’nda onaylanmıştır. Akabinde, Karadağ ve Sırbistan da bahsekonu yeni yöntemin bir parçası olmayı kabul ettiklerini açıklamışlardır.

Rusya’nın Ukrayna’ya karşı başlattığı savaş, AB’nin genişleme politikasını yeniden gözden geçirmesine yol açmıştır. Savaşın başlamasından yalnızca dört gün sonra, yani 28 Şubat 2022 tarihinde, Ukrayna AB’ye üyelik başvurusunda bulunmuştur. Ukrayna’nın ardından 3 Mart 2022 tarihinde, AB’nin Doğu Ortaklığı politikasına dahil olan Moldova ve Gürcistan da AB’ye katılma yönündeki taleplerini sunmuşlardır. Ukrayna, Moldova ve Gürcistan’ın AB’ye üyelik başvurusu yapması, durma noktasındaki AB genişlemesinin yeniden gündeme gelmesi sonucunu doğurmuştur. Son derece kritik bir zamanda yapılan bu başvurulara AB de olumlu yaklaşmış, bu kapsamda, sözkonusu ülkelere üyelik perspektifi verme kararı almış ve bu ülkelerin başvuru sürecini ivedilikle işleme koymuştur. Keza AB Komisyonu, üyelik başvurularına ilişkin görüşlerini çok kısa bir sürede hazırlamış ve bu görüşler doğrultusunda, 23-24 Haziran 2022 tarihli AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde Ukrayna ve Moldova’ya aday ülke statüsü verilmiş, Gürcistan’ın da gerekli şartları sağlaması halinde aday ülke ilan edileceği belirtilmiştir.

14-15 Aralık 2023 tarihlerinde düzenlenen AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde ise, Ukrayna ve Moldova’yla katılım müzakerelerinin başlamasına karar verilmesi ve AB Konseyi’nin, 2023 yılı Genişleme Stratejisi’nde Komisyon tarafından belirlenen adımların atıldığını teyit etmesinin ardından Konsey, ilgili ülkelerin Müzakere Çerçeve Belgelerini kabul etmeye davet edilmiştir. Keza, 2023 yılı Genişleme Stratejisi’nde öngörülen koşulların yerine getirileceği anlayışıyla Gürcistan’a adaylık statüsü verildiği, Bosna-Hersek ile katılım müzakerelerinin ise, üyelik kriterlerindeki gerekli uyum düzeyi yakalandığı takdirde açılmasına hazır olunduğu belirtilerek, Mart 2024 tarihine kadar karar alınmasını teminen, Konsey’in Komisyon’u anılan ülkelerdeki ilerleme hakkında rapor vermeye davet ettiği görülmektedir.

21-22 Mart 2024 tarihlerinde Brüksel’de gerçekleştirilen AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde ise, Bosna-Hersek ile katılım müzakerelerine başlanmasına karar verilmiştir. Ayrıca, Ukrayna ve Moldova’nın reform süreçlerinde attığı adımların memnuniyetle karşılandığı ifade edilerek, Konsey Ukrayna ve Moldova'nın taslak katılım müzakere çerçeve belgelerini ivedilikle onaylamaya ve gerekli adımları gecikmeden atmaya davet edilmiştir. Gürcistan'ın çabalarının not edildiği ve reformlarda ilerlemeyi sürdürmesi için teşvik edildiği de belirtilmiştir.

Ukrayna ve Moldova’nın müzakere çerçeve belgeleri 21 Haziran’da Konsey’de kabul edilmiş olup, 25 Haziran 2024 tarihinde Lüksemburg’da GİK marjında düzenlenen Hükümetlerarası Konferanslarla (HAK), Moldova ve Ukrayna’nın katılım müzakereleri resmen başlamıştır.

Diğer taraftan, Gürcistan’da 3 Haziran 2024 tarihinde yürürlüğe giren ve ülkedeki ifade ve basın özgürlüğüne zarar verdiği ve bu nedenle AB değerleriyle bağdaşmadığı gerekçesiyle, AB tarafından eleştiri konusu yapılan  “Yabancı Etkinin Şeffaflığı” Yasası, Gürcistan’ın AB’ye katılım sürecini olumsuz etkilemiştir. 27 Haziran 2024 tarihli AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde, bahsekonu yasanın kabulünün Komisyon tarafından adaylık statüsü tavsiyesinde ortaya koyulan kriterlerde gerilemeye yol açtığı ve ülkenin katılım sürecinde fiilen (de facto) duraklamaya sebep olacağı kaydedilmiştir.

Türkiye’nin katılım sürecine yönelik bilgi ve belgeler için tıklayınız.

Genişlemenin Tarihçesi

Genişleme süreci, temel olarak altı döneme ayrılabilir.

Birinci Genişleme (İngiltere, İrlanda ve Danimarka-1973)

İngiltere, İrlanda ve Danimarka, 1961 yılında tam üyelik için AB’ye başvurmuşlardır. Fransa dışındaki diğer üye ülkeler, İngiltere’nin katılımına olumlu yaklaşırken, dönemin Fransa Cumhurbaşkanı Charles de Gaulle, ülkenin Kıta Avrupası’ndan oldukça farklı olduğu, ekonomik sıkıntılar yaşadığı, Amerika Birleşik Devletleri’ne askeri ve diplomatik açıdan bağımlı olduğu ve bu sebeple Birliğin gelişimini engelleyeceği gibi gerekçelerle bu üyeliğe karşı çıkmıştır. İngiltere, 1967 yılında tekrar başvuruda bulunmuş ve başvurusu aynı nedenlerle yine kabul edilmemiştir. Bu ülkelere ilişkin genişleme süreci, 1969 yılında de Gaulle’ün Cumhurbaşkanlığından istifa etmesinden sonra başlamış ve 1 Ocak 1973 tarihinde, bahsekonu ülkelerin AB’ye katılımıyla son bulmuştur.  

İkinci Genişleme (Yunanistan-1981)

1961 yılında AB ile Ortaklık Antlaşması imzalayan Yunanistan ile ilişkiler, Albaylar Cuntası’nın 1967 yılında yönetime el koymasıyla askıya alınmıştır. 1974 yılında Askeri Cunta’nın yönetimi sivillere bırakmasıyla demokratik bir yönetime kavuşan Yunanistan, 1975 yılında tam üyelik için AB’ye başvurmuştur. AB sözkonusu başvuruya kaygıyla yaklaşmış ve Yunanistan’ın siyasi ve ekonomik açıdan üyeliğe hazır olmadığını ve diğer üye ülkelerle ortak değerleri paylaşmadığını belirtmiştir. Altı yıl devam eden müzakere sürecinin ardından, üye ülkeler Yunanistan’ı dışarıda bırakmak yerine, ülkenin demokratikleşmesinin ve ekonomik gelişiminin Birliğe dahil olmasıyla daha etkin bir biçimde sağlanabileceği görüşünü savunmaya başlamış ve bunun üzerine Yunanistan, 1 Ocak 1981 tarihinde AB’ye üye olmuştur.

Üçüncü Genişleme (İspanya, Portekiz-1986)

“İber Yarımadası genişlemesi” olarak da tanımlanan üçüncü genişleme, İspanya ve Portekiz’in, 1 Ocak 1986 tarihinde AB’ye üye olmasıyla gerçekleşmiştir. Bu iki ülkenin üyelik başvurusunda bulunduğu esnada, siyasi ve ekonomik gelişmişlik düzeylerinin Birliğe kıyasla daha farklı olmasından dolayı, üyeliğe kabul edilip edilmeyecekleri yönünde birçok tartışma yapılmıştır. İspanya ve Portekiz’in üye oldukları takdirde, gerek tarım alanında gerekse işçilerin serbest dolaşımı konusunda üye ülkelere ekonomik açıdan yük oluşturabilecekleri endişesi, AB’nin gündemini uzunca bir süre meşgul etmiş, ancak Akdeniz’in AB açısından jeopolitik önemi ve o dönem yürütülen genişleme politikasının başarısı, tüm bu tartışmaların aşılmasını sağlamıştır.

 Dördüncü Genişleme (Avusturya, Finlandiya, İsveç-1995)

AB’nin dördüncü genişlemesi, Soğuk Savaş ve sonrasında yaşanan gelişmelerle yakından ilgilidir. Soğuk Savaş sırasında tarafsızlık politikası izleyen Avusturya, Finlandiya ve İsveç, savaş sona erdiğinde AB’ye katılmaya karar vermiştir. Sözkonusu ülkelerin kültürel olarak Avrupa’nın bir parçası olması ve adaylık öncesinde Avrupa Topluluğu ile kurdukları yakın ekonomik ilişkiler sebebiyle, bu genişleme süreci son derece sorunsuz geçmiştir. Avusturya, Finlandiya ve İsveç, 1 Ocak 1995 tarihinde AB üyesi olmuştur.

Beşinci Genişleme (Macaristan, Polonya, Çekya, Slovakya, Slovenya, Letonya, Litvanya, Estonya, Malta, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi-2004) (Romanya, Bulgaristan-2007)

Soğuk Savaş’ın sona ermesi, Avrupa kıtasının geleceği açısından gerçek bir dönüm noktası olmuş; yarım yüzyıllık bölünmüşlüğün bitmesi, tüm Avrupa’da coşkuyla kutlanmıştır. Bunun en önemli sonucu ise, Malta ve Güney Kıbrıs Rum Yönetimi’nin (GKRY) yanı sıra, Avrupa bütünleşmesine iradeleri dışında dahil olmayan Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin, AB üyesi olmak için başvuru yapmaları olmuştur.

Bununla birlikte, hem aday ülkelerin nitelik ve nicelikleri hem de bütünleşme sürecinin bir parçası olan derinleşmenin geldiği aşama açısından, önceki genişlemelerden çok farklı olan beşinci genişleme dalgası, aday ülkeler ve AB bakımından oldukça sancılı geçmiştir. Bu kapsamda, üyelik başvurusu yapan ülkeler, Kopenhag Kriterleri çerçevesinde toplumsal yaşamın hemen her alanını yeniden düzenlerken, AB ise bahsekonu genişleme sürecini, kendine has yönlendirme ve izleme mekanizmalarıyla çok daha kapsamlı bir şekilde yürütmüştür.

AB Konseyi, Aralık 1997 tarihli Lüksemburg Zirvesi’nde, beşinci genişlemeyi mümkün kılan süreci başlatmış olup, ilk seferde on iki ülke adaylık statüsü almıştır: Bulgaristan, GKRY, Çekya, Estonya, Macaristan, Letonya, Litvanya, Malta, Polonya, Romanya, Slovak Cumhuriyeti ve Slovenya.

AB Komisyonu’nun tavsiyesi üzerine 31 Mart 1998 tarihinde GKRY, Çekya, Estonya, Macaristan, Polonya ve Slovenya olmak üzere, altı aday ülke ile müzakerelere başlanmıştır.

Malta, 1996 yılında dondurmuş olduğu üyelik başvurusunu Ekim 1998 tarihinde tekrar yürürlüğe koymuştur. AB Konseyi, Aralık 1999 tarihli Helsinki Zirvesi’nde, katılım sürecinin kapsamlı niteliğini yinelemiş ve AB Komisyonu’nun tavsiyesine dayanarak; Bulgaristan, Letonya, Litvanya, Malta, Romanya ve Slovak Cumhuriyeti ile katılım müzakerelerinin başlamasına karar vermiş ve müzakereler, 15 Şubat 2000 tarihinde resmen açılmıştır.

AB Konseyi Helsinki’de, Türkiye’nin diğerleriyle aynı kriterlere göre Birliğe katılma yolunda bir aday olduğunu da teyit etmiştir.

1 Mayıs 2004 tarihinde on yeni üye ülkenin (Çekya, Macaristan, Polonya, Slovakya, Slovenya, Litvanya, Letonya, Estonya, Malta ve GKRY) Birliğe katılımıyla, AB tarihinin en kapsamlı genişlemesini tamamlamıştır. 

Bulgaristan ve Romanya’nın üyeliği ise, 1 Ocak 2007 tarihinde gerçekleşmiştir.

Altıncı Genişleme (Hırvatistan-2013)

2003 yılında adaylık başvurusu yapan Hırvatistan, 3 Ekim 2005 tarihinde ülkemizle birlikte katılım müzakerelerine başlamıştır. Slovenya’nın çeşitli fasıllara yönelik blokajını kaldırmasının ardından tüm fasıllarını açıp kapatan Hırvatistan, 9 Aralık 2011 tarihinde Katılım Antlaşması’nı imzalamıştır. Hırvatistan’ın 2013 yılında üye olmasıyla AB, 28 üyeli bir Birlik haline gelmiştir.  

Birleşik Krallık’ın 31 Ocak 2020 tarihinde üyelikten resmen çekilmesiyle, AB günümüzde 27 üyesi olan bir Birlik durumundadır.

Aday ve Potansiyel Aday Ülkeler

Mevcut durumda Türkiye dışında AB üyeliğine aday olan 8 ülke bulunmaktadır: Karadağ, Sırbistan, Kuzey Makedonya, Arnavutluk, Bosna-Hersek, Ukrayna, Moldova ve Gürcistan. Aday ülkeler arasında Türkiye’nin yanı sıra Karadağ, Sırbistan, Kuzey Makedonya ve Arnavutluk, AB ile katılım müzakerelerine başlamış durumdadır.

Ukrayna ve Moldova ile ise, 14-15 Aralık 2023 tarihlerinde düzenlenen AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde katılım müzakerelerine başlanması kararı alınmıştır.

Kosova ise potansiyel aday ülkedir.

17 Haziran 2010 tarihinde AB ile katılım müzakerelerine başlayan, 35 müzakere faslından 27’sini açan ve 11 faslı da geçici olarak kapatan İzlanda, 12 Mart 2015 tarihinde AB’ye adaylık başvurusunu geri çekmiştir. Müzakere sürecinde belli bir mesafenin kat edilmesinden sonra üyelik başvurusunun geri çekilmesi bakımından, İzlanda örneği genişleme tarihinde bir ilki teşkil etmektedir.

Avrupa Birliği’nin Genişleme Politikasında Mevcut Durum