TR-AB Mali İşbirliği

TÜRKİYE – AB MALİ İŞBİRLİĞİ 

27 üyeli Avrupa Birliği (AB), insan hakları ve pazar ekonomisi konusunda ortak değerleri paylaşan ülkelerden oluşmaktadır. Gerek bu ülkelerin iç ekonomik ve sosyal gelişmelerine destek olmak gerekse ülkelerarası gelişmişlik düzeyini dengelemek amacıyla hibe ya da kredi şeklindeki çeşitli mali araçlar halinde önemli miktarlarda kaynak harcamaktadır. AB, aynı zamanda gerekli gördüğü hallerde üçüncü ülkelere de mali yardımlarda bulunmaktadır.

Bunların yanı sıra, AB’ye üye olmak için başvuran ve resmi olarak adaylığı tanınmış ülkelere de özel mali destekler verilmektedir. 1999 yılı Helsinki Zirvesinde adaylık statüsü kazanan Türkiye ile birlikte mevcut adaylar katılım öncesi yardım adı verilen artırılmış bir mali yardımdan faydalanmaktadır. Ayrıca henüz adaylık statüsü kazanmamış olup Avrupa’da yer alan ve adaylığı çok kısa vadede muhtemel görülen potansiyel aday ülkeler de aynı mali yardım kapsamına girmektedir. Söz konusu yardımlar, ülkelere AB üyeliği sürecinde AB müktesebatına uyum ve uygulama yönünde ülke tarafından alınması gereken siyasi, ekonomik, yasal ve idari tedbirler için mali kaynak sunmaktadır.

Türkiye-AB arasındaki mali işbirliği ilişkisi adaylık öncesi ve sonrası olmak üzere iki ayrı süreçte değerlendirilebilir.

Adaylık Öncesi Mali Yardımlar (1964-1999)

1964–1995: 1963 tarihli Türkiye-AT Ortaklık Anlaşmasından 1996 yılında imzalanan Gümrük Birliği’ne kadar geçen süre Türkiye’nin mali yardımlardan mali protokoller aracılığıyla yararlandığı bir dönemdir. Bu dönemde çoğu kredi niteliğinde toplam 1 milyar avro kullanılmıştır.

1996–1999: Türkiye ile AT arasında bir Gümrük Birliği tesis edilmesinden adaylık statüsü kazandığımız 1999 yılına kadar olan dönemde Gümrük Birliği’ne bağlı yeni ihtiyaçların karşılanmasına yönelik yardımları içermektedir. Bu dönemde çoğu kredi şeklinde kullanılan toplam yardım 755,3 milyon avro tutarındadır.

Bununla birlikte, Türkiye 90’lı yıllarla beraber Avrupa-Akdeniz ortaklığı bünyesinde finanse edilen MEDA (Mediterranean Economic Development Area) programı altındaki hibe nitelikli fonlardan yararlanmıştır. 1996–1999 dönemine yönelik MEDA-I Programı kapsamında destek sağlanan 55 proje için Türkiye’ye 376 milyon avro taahhüt edilmiştir. Bunun yanı sıra, Birlik üyesi olmayan Akdeniz ülkelerine Avrupa Yatırım Bankasından kredi sağlanması amacıyla oluşturulan EUROMED sistemi altında, Türkiye’ye 1997–1999 dönemi için 205 milyon avro tutarında kredi sağlanmıştır.

Adaylık Sonrası Dönem (2000-2006)

1999 yılında aday ülke konumuna gelen Türkiye, 2001 sonu itibarıyla hibe nitelikli fonlardan tek bir çerçeve altında yararlanmaya başlamıştır. Buna göre, Türkiye'ye adaylık sürecindeki yasal ve kurumsal düzenlemeleri yapabilmesi için projeler yoluyla yıllık 177 milyon avro verilmesi öngörülmüştür. 2002-2006 döneminde Türkiye yaklaşık 1,3 milyar avroluk fonu toplam 164 proje için kullanmıştır. 

Tablo-1: 2002-2006 Döneminde Türkiye Tarafından Kullanılan AB Mali Yardımları (milyon avro)

Söz konusu fonlar kurumsal yapılanma (%30), AB müktesebatına uyum (%35) ile ekonomik ve sosyal uyumun (%35) temini için kullanılmıştır. Fonlar Türkiye’yi Topluluk programlarına katılım için de hazırlamayı amaçlamıştır.

Katılım Öncesi Yardımlar, Katılım Ortaklığı Belgesindeki öncelikler ve Ulusal Programda yer alan taahhütlerin gerçekleştirilmesi için kullanılmıştır. Bununla birlikte, ekonomik ve sosyal uyum kapsamındaki projelerin “Ön Ulusal Kalkınma Planı"ndaki stratejik çerçeveye uyması şartı aranmıştır.

Avrupa-Akdeniz ortaklığı çerçevesindeki MEDA-II Programı bu süreçte de devam etmiş olup, 2000–2006 döneminde kullanılmak üzere Türkiye için ayrılan miktar 890 milyon avrodur. Türkiye adaylık statüsünü aldıktan sonra 2002 yılından itibaren MEDA kapsamı dışında bırakılmıştır.

Avrupa Birliği bu süreçte mali yardımların ülke içinde etkin ve etkili şekilde kullanılması ve denetlenmesi için Türkiye’den bir Merkezi Olmayan Uygulama Sisteminin kurulmasını talep etmiştir. 2001/41 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile kurulan sistemin temel aktörleri;  Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, Mali İşbirliği Komitesi, Ulusal Fon ve Ulusal Yetkilendirme Görevlisi, Ortak İzleme Komitesi ve Merkezi Finans ve İhale Birimi olarak belirlenmiştir.

Bu dönemde Türkiye reform sürecinin yarattığı ivmeyle, Ekim 2005 tarihinde Avrupa Birliği ile katılım müzakerelerine başlamıştır. Üyeliğe uzanan yolda atılan bu adım gerek reformların gerekse bu reformları desteklemek üzere sağlanan mali yardımların nitelik ve niceliğini değiştirmiştir. Enerjiden ulaşıma, halk sağlığından tarıma kadar çok farklı ve kapsamlı alanlarda AB’ye uyumu amaçlayan müzakere süreciyle birlikte, toplumun pek çok kesimini etkileyen yasal ve idari değişiklikler artarak devam etmiştir. Bu nedenle toplumu söz konusu değişikliklere hazırlamak üzere sağlanan mali yardım miktarında da geçmiş döneme kıyasla ciddi bir artış olmuştur.

Katılım Öncesi Yardım Aracı (Instrument for Pre-accession Assistance - IPA)

Yaşanan gelişmelere paralel olarak, Avrupa Birliği 2007 – 2013 yıllarına ait bütçe dönemiyle birlikte aday ülkelere sağladığı mali yardım mekanizmasında değişikliğe gitmiştir. Buna göre aday ve potansiyel aday ülkelere yapılan mali yardımlar Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA) adı altında birleştirilmiştir.

Beş bölüm halinde yapılandırılan IPA, geçiş dönemi ve kurumsal yapılanma desteği yanı sıra çevre, ulaştırma, bölgesel rekabet, insan kaynakları kalkınması ve kırsal kalkınma olarak belirlenen alanlarda katılım öncesi mali destek sağlamaktadır. Ayrıca aday ülkeler, katkı payları kısmen IPA altında finanse edilmekte olan Birlik Programlarına katılmaya devam etmektedir.

IPA kapsamında 2007-2013 yılları itibarıyla ülkelere tahsis edilen fon yaklaşık 9.9 milyar avro tutarındadır. Bu tutarın yaklaşık yarısını oluşturan 4,8 milyar avro, nüfus ve yüzölçümü büyüklüğü dikkate alınarak Türkiye için ayrılmış durumdadır. 

Tablo-2: IPA I Dönemi (2007-2013) Türkiye Mali Yardım Miktarları (milyon avro)

IPA’nın temel amacı aday ülkenin AB’ye üye olma yolundaki ihtiyaç ve önceliklerine hizmet eden projelerin desteklenmesidir. Projeler aracılığıyla kullandırılan fonlar, AB müktesebatına uyumu ve bu uyum için gerekli idari kapasite oluşturulmasını hedefler. Bununla beraber ekonomik ve sosyal uyumun sağlanmasına (bölgesel kalkınma, tarımsal ve kırsal kalkınma, sınır ötesi işbirliği ve KOBİ projeleri) yönelik projeler de mali yardımlar içerisinde gün geçtikçe artmaktadır.

IPA kapsamındaki mali yardımlardan faydalanabilmek için, yararlanıcı ülkenin gerekli idari yapıları oluşturması zorunludur. Bu idari yapıların ne olduğu ve fonksiyonları, IPA Uygulama Tüzüğünde açıklanmaktadır. Yararlanıcı ülke, bu idari birim ve otoriteler arasında görevler ayrımını sağlamakla yükümlüdür. Söz konusu birim ve otoriteler kurulup işlemeye başladıktan sonra AB, yardım fonları üzerindeki yönetim yetkisini yararlanıcı ülkeye devretmektedir.

Türkiye, IPA I döneminde yeni mali yardım mekanizmasının işleyişini düzenlemek üzere Avrupa Komisyonu ile 2008 yılında bir IPA Çerçeve Anlaşması imzalamıştır. Bu anlaşma gereğince ayrıca, Merkezi Olmayan Yapılanmanın IPA düzenlemelerine uygun olarak yeniden düzenlenmesi amacıyla 2011/15 sayılı bir Başbakanlık Genelgesi yayımlanmıştır.

IPA II DÖNEMİ (2014-2020)

Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA)’nın 2014 – 2020 yıllarını kapsayan II. Dönemi de I Dönemin devamı niteliğinde, ülkemizin AB müktesebatına uyum ve uygulamasına yönelik kapasitesinin geliştirilmesi ile ekonomik ve sosyal uyuma yönelik kapasitelerinin oluşturulması hedefleri çerçevesinde yürütülmektedir.

Yeni dönemde Komisyon tarafından fonların daha etkin kullanımına yönelik olarak sektörel bir yaklaşım benimsenmiş olup, bu yaklaşım kapsamında IPA’nın I. döneminde yer alan bileşen bazlı yapı kaldırılarak yeni dönemde finanse edilmesi öngörülen belirli sektörler ile bu sektörler kapsamındaki çalışmaları yürütecek sektör sorumlusu kuruluşlar belirlenmiştir.

Yeni dönemin  AB tarafındaki hukuki altyapısını teşkil eden 11 Mart 2014 tarih ve 231/2014 sayılı IPA II Tüzüğü, 15 Mart 2014 tarihinde; 2 Mayıs 2014 tarih ve 447/2014 sayılı IPA II Uygulama Tüzüğü ise 3 Mayıs 2014 tarihinde AB Resmi Gazetesi’nde yayımlanmıştır.

IPA kapsamındaki yardımların temel finansman önceliklerini gösteren belge olan Türkiye için Endikatif Strateji Belgesi (Indicative Strategy Paper for Turkey (2014-2020)), 26 Ağustos 2014 tarihinde Komisyon tarafından kabul edilmiştir.

Avrupa Birliği ile ülkemiz arasındaki mali işbirliğinin 2014 – 2020 yıllarını kapsayacak IPA II döneminin Avrupa Birliği Tüzüklerine uygun olarak yürütülmesi amacıyla, uygulamaya ilişkin esasları iç hukuka nakleden Çerçeve Anlaşma Ülkemiz ve Avrupa Komisyonu arasında imzalanmasını takiben Resmi Gazete’de yayımlanmış ve Anlaşmanın yürürlük tarihi 22 Haziran 2015 olarak belirlenmiştir.

Avrupa Birliği’nden Katılım Öncesi Yardım Aracı kapsamında sağlanan fonların AB ile akdedilen anlaşmalar ile uyumlu olarak etkin idari ve mali yönetim ilkeleri çerçevesinde kullanılmasını sağlayacak kamu idarelerinin belirlenmesini ve bu kurumlar arasındaki ilişkilerin düzenlenmesini amaçlayan 2015/15 sayılı Başbakanlık Genelgesi yayımlanmıştır. Söz konusu Genelge yeni hükümet sistemi kapsamında güncellenerek 2019/20 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi 4 Ekim 2019 tarih ve 30908 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Sözkonusu Strateji Belgesi’nde de yer aldığı üzere 7 yıllık toplam tahsisatımız 4.453,9 milyar Avro’dur.

Tablo 3: 2014–2020 Politika Alanları ve Sektörlere Göre Endikatif Tahsisat Tablosu (Milyon Avro)

Yeni dönem için aşağıdaki 9 öncelikli sektör ve sektör sorumlusu kuruluş belirlenmiştir:

1. Demokrasi ve Yönetişim  (AB Bakanlığı - AB Müktesebatına uyum, Birlik Programları ve Sivil Toplum) 
2. Adalet, İçişleri ve Temel Haklar, (Adalet Bak., İçişleri Bak., AB Bak.)
3. Ulaştırma,(Ulaştırma Haberleşme ve Denizcilik Bakanlığı)
4. Çevre ve İklim,(Çevre ve Şehircilik Bakanlığı)
5. Enerji, (Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı)
6. Rekabetçilik ve Yenilik (Bilim Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı)
7. İstihdam, İnsan Kaynaklarının Gelişimi ve Sosyal Politikalar, (Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı)
8. Tarım ve Kırsal Kalkınma, (Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı)
9. Bölgesel ve Sınır Ötesi İşbirliği (AB Bakanlığı)

IPA III DÖNEMİ (2021-2027)

IPA’nın 2021 – 2027 yıllarını kapsayan III. Dönemi de diğer dönemler gibi Türkiye’nin AB müktesebatına uyumuna ve müktesabatın uygulamasına yönelik kapasitesinin geliştirilmesi ile ekonomik ve sosyal uyuma yönelik kapasitelerinin oluşturulması hedefleri çerçevesinde yürütülecektir. Ülke tahsisatının olmadığı yeni dönemde yararlanıcı ülkeler için toplamda 14.2 milyar Avro fon adil paylaşım ilkesi ile tahsis edilmiştir.

Bu kapsamda aksiyonlar:

(i)      Hukukun Üstünlüğü, Temel Haklar, Demokrasi

(ii)     İyi Yönetişim, Müktesebat Uyumu, Stratejik İletişim ve İyi Komşuluk İlişkileri

(iii)    Yeşil Gündem ve Sürdürülebilir Bağlantısallık,

(iv)    Rekabetçilik ve Kapsayıcı Büyüme,

(v)     Bölgesel ve Sınır Ötesi İşbirliği,

tematik pencereleri altında toplanmıştır.

IPA’nın III. Döneminin  AB tarafındaki hukuki altyapısını teşkil eden 15 Eylül 2021 tarih ve 2021/1529 sayılı IPA III Tüzüğü, 20 Eylül 2021 tarihinde; 15 Aralık 2021 tarih ve 2021/2236 sayılı IPA III Uygulama Tüzüğü ise 16 Aralık 2021 tarihinde AB Resmi Gazetesi’nde yayımlanmıştır.

AB’nin IPA III döneminde IPA fonlarının kullanımına ilişkin kapsamlı Avrupa Komisyonu stratejik belgesi olan IPA III Programlama Çerçevesi ve Türkiye’nin IPA III Programlama Çerçevesi’nde tanımlanmış genel ve belirli hedeflere katkıda bulunmak amacıyla IPA III Mali Yardımını kullanmaya yönelik planını açıklayan Stratejik Cevap Belgesi 2021 yılı sonunda yayımlanmıştır.

IPA III döneminin Avrupa Birliği Tüzüklerine uygun olarak yürütülmesi amacıyla, uygulamaya ilişkin esasları iç hukuka nakleden Mali Çerçeve Ortaklık Anlaşması 17 Ekim 2022 tarihinde imzalanmış ve 6537 sayılı Cumhurbaşkanı Kararıyla uygun bulunarak 13 Aralık 2022 tarihli ve 32042 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Anlaşmanın yürürlük tarihi 14 Aralık 2022 olarak belirlenmiştir.

Diğer yandan, Türkiye'de Avrupa Birliği fonlarının idaresine ilişkin olarak 2019/20 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi ile oluşturulan mevcut yapının, mali yardımların 2021-2027 döneminin gereklilikleri doğrultusunda yeniden düzenlenmesini amaçlayan 2023/11 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi hazırlanmış ve 24 Haziran 2023 tarihli 32231 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

Genelge uyarınca Türkiye’de oluşturulan yapı ve fonksiyonlar şöyledir:

Katılım Öncesi Yardım Ulusal Koordinatörü (NIPAC): Avrupa Birliği Başkanlığı IPA fonlarının programlamasının genel koordinasyonu, uygulamanın izlenmesi, değerlendirilmesi ve raporlanmasından sorumludur.

Ulusal Yetkilendirme Görevlisi (NAO): Hazine ve Maliye Bakanlığı IPA fonlarının mali yönetiminden ve işlemlerin mevzuata uygun ve düzenli olarak yapılmasından genel olarak sorumludur.

Ulusal Programlama Uyum Koordinatörü: Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı IPA III kapsamında finanse edilen eylem/program belgelerinin ulusal politika, plan, program ve bütçe süreçleriyle uyumlu olarak hazırlanmasını gözetmekten sorumludur.

Yönetim Otoritesi: IPA tematik pencereleri altındaki ilgili tematik önceliklerin genel yönetiminden sorumludur. Yönetim Otoritesi, mali yönetim görevlerini yürütmek üzere bir veya daha fazla “Mali Yönetimden Sorumlu Ara Kurum” belirler. Mali Yönetimden Sorumlu Ara Kurumlar, görevlerinin yürütülmesine ilişkin tüm kararları bağımsız olarak alır. Ayrıca, Yönetim Otoritesi, sorumlu olduğu tematik önceliğin yönetim görevlerini yürütmek üzere bir veya daha fazla “Politika Yönetiminden Sorumlu Ara Kurum” belirleyebilir.

Sektör Sorumlusu Kurum: İlgili tematik öncelik kapsamında programlama, ihale, uygulama ve izleme süreçlerinde Yönetim Otoritesini destekler.

Politika Yönetiminde Sorumlu Ara Kurum: Belirlendiği tematik önceliklerde mali yardımın programlanması, uygulanması, yönetimi ve kontrolünde teknik uzmanlık sağlar.

Mali Yönetimden Sorumlu Ara Kurum: Sözleşme makamı sıfatıyla ihale, sözleşme yönetimi, ödeme, muhasebe ve mali raporlama görevlerini bağımsız olarak yürütür.

Sahtecilikle Mücadele Koordinasyon Birimi: Devlet Denetleme Kurulu Başkanlığı AB’den sağlanan mali kaynakların kullanımıyla ilgili inceleme, araştırma ve soruşturma yap(tır)makla görevlidir.

Denetim Otoritesi: Hazine Kontrolörleri Kurulu Başkanlığı tüm yönetim ve kontrol sistemlerinin işlerliği ve etkinliğini denetlemek üzere görevidir.

Programlama Çalışmaları: 

2021 yılı programlaması kapsamında yukarıdaki 5 tematik pencere çerçevesinde Sivil Toplum, Çevre, Enerji, Ulaştırma, Eğitim-İstihdam, Sağlık, Rekabet Edilebilirlik ve Kırsal Kalkınma öncelik alanlarından oluşan 208,5 milyon Avroluk paket, hazırlanarak Avrupa Komisyonu’na sunulmuş ve kabul edilmiştir. Söz konusu programlama yılına ait Finansman Anlaşması imzalanmış ve uygulama sürecine geçilmiştir.

2022 yılı programlaması kapsamında ise yine 5 tematik pencere çerçevesinde Temel Haklar, İyi Yönetişim, Çevre, Ulaştırma, Eğitim-İstihdam ve Kırsal Kalkınma öncelik alanlarından oluşan 221 milyon Avroluk paket hazırlanarak, Avrupa Komisyonu’na sunulmuş ve kabul edilmiştir. Söz konusu programlama yılına ait Finansman Anlaşması da imzalanarak uygulama sürecine geçilmiştir.

2023 yılı programlaması kapsamında önceki yıllara benzer olarak tematik pencereler çerçevesinde yer alan Temel Haklar, Çevre, Enerji, Ulaştırma, Eğitim-İstihdam ile Tarım ve Kırsal Kalkınma öncelik alanlarından oluşan 244,6 milyon Avroluk paket hazırlanarak, Avrupa Komisyonu’na sunulmuş ve kabul edilmiştir. Söz konusu programlama yılına ait Finansman Anlaşması’nın ise imzalanması ve uygulama sürecinin başlaması beklenmektedir.

2024 yılı programlama çalışmaları ise 5 tematik pencere kapsamındaki proje önerilerine ilişkin Avrupa Komisyonu ile yürütülen müzakereler çerçevesinde yürütülmektedir.

2025-27 yıllarını kapsayacak çok-yıllı programlama çalışmaları için ön hazırlık süreci devam etmektedir.

Komisyon tarafından kabul edilen eylem dökümanlarına aşağıda verilen bağlantı üzerinden erişilebilir: 

https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/enlargement-policy/overview-instrument-pre-accession-assistance/turkiye-financial-assistance-under-ipa_en